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專家視點:全球海洋治理背景下對藍色伙伴關系的思考

媒體:太平洋學報  作者:朱璇、賈宇
專業號:紅樹林基金會
2020/3/8 15:03:45
早在20世紀90年代, 公私伙伴關系已經在學術界和管理層得到較為普遍的研究和踐行, 但主要集中在公共服務領域, 并未上升到國際政治層面。“里約+20”峰會以來, 多利益攸關方伙伴關系成為國際社會高度重視的發展途徑。以聯合國為主的國際組織發起了締結各類伙伴關系的倡議和行動, 為多元治理主體尤其是非政府行為體提供了參與全球治理的途徑和機會。
在海洋領域, 以海洋垃圾、藍色經濟、綜合管理為主題的伙伴關系發展迅速, 通過促進主體間廣泛的溝通和協作, 形成一種非正式治理模式, 對政府間治理起到支持、補充和促進落實的作用。例如, 聯合國環境署發起的海洋垃圾伙伴關系(Global Partnership on Marine Litter)、第三屆聯合國小島嶼發展中國家可持續發展會議發起的小島嶼發展中國家(以下簡稱“小島國”)全球伙伴關系、東亞海環境管理伙伴關系計劃(PEMSEA)等都為相關領域治理問題提供了卓有成效的解決方案, 促進了全球治理理念的推廣和行動的發展。
海洋治理與可持續發展
海洋治理與可持續發展是一對緊密聯系的概念, 這種聯系反映在以《公約》為代表的海洋治理規則與可持續發展進程之間的交織影響。雖然《公約》并沒有直接提及“海洋可持續發展”概念, 但《公約》做出的海洋環境保護和保全規定以及整體性思維反映了可持續發展的核心精神。1992年聯合國環境與發展會議 (又稱“里約會議”) 正式確立了可持續發展作為全球環境與發展的基本原則, 可持續發展成為引領包括海洋在內的各領域發展和合作的指導原則。里約會議所通過的《21世紀議程》及關于海洋和沿海地帶的第17章是《公約》與可持續發展進程聯系的開端。《21世紀議程》第17章首次肯定了海洋對可持續發展的作用———海洋是“地球生命支持系統的關鍵組分, 實現可持續發展的寶貴財富”, 從而將海洋納入全球經濟/環境系統的一部分。此外, 第17章其關于海洋治理的規定促進了《公約》相關原則———人類共同繼承遺產原則和整體性原則的普遍化。
2012年, 聯合國可持續發展會議 (又稱“里約+20會議”) 對海洋給予了更高程度的重視, 不僅把海洋作為七個主題領域之一, 并且將海洋作為成果文件《我們希望的未來》的重點行動領域。會議強調海洋及其資源的養護和可持續利用有利于“消除貧窮、實現持續經濟增長、保證糧食安全、創造可持續生計及體面工作, 同時也保護生物多樣性和海洋環境, 應對氣候變化的影響”。2015年聯合國通過的《變革我們的世界:2030年可持續發展議程》 (簡稱《2030年議程》) , 把海洋列為17個全球可持續發展目標之一, 進一步反映出海洋議題在可持續發展進程中的主流化和固定化。2017年6月, 為了推進關于海洋的可持續發展目標14的實施, 聯合國海洋大會召開, 這是聯合國首次針對可持續發展目標單目標的實施召開高層級政府間會議, 代表著海洋治理與可持續發展的高度融合, 標志著海洋可持續發展理念的進一步鞏固和發展。
自1992年以來, 可持續發展與海洋治理的聯系逐步密切, 國際社會對海洋的認知重點從其自然屬性擴展到社會經濟屬性, 海洋不再被單純認為是自然環境的一部分, 而是人類社會獲取可持續經濟增長和社會公平進步的保障。作為可持續發展的單領域, 海洋治理越來越多地與減貧、增長和就業等國際治理核心議題相聯系, 逐步向可持續發展的核心議題靠攏。

 

可持續發展伙伴關系的發展歷程
可持續發展伙伴關系 (Partnerships for Sustainable Development) 是指由政府、政府間組織、主要群體和其他利益攸關者, 為實施政府間協商形成的發展目標和承諾, 而自愿采取的多利益攸關方倡議。可持續發展伙伴關系, 一經提出, 就與落實政府間承諾的目的緊密聯系在一起。《21世紀議程》、《約翰內斯堡執行計劃》、《我們希望的未來》、《2030年議程》等國際可持續發展文件既是可持續發展伙伴關系的淵源和出處, 也構成了締結伙伴關系的目的和行動框架。
1992年里約會議首次使用了“可持續發展全球伙伴關系 (Global Partnerships for Sustainable Development) ”的表述, 主要強調應加強非政府組織對可持續發展事務的參與, 例如在政策制定中增加非政府組織咨詢機制。
隨著科學界、社區、主要群體等各類主體參與治理程度的加深, 2012年“里約+20”峰會提出“重振全球伙伴關系”的倡議, 并且擴展了參與伙伴關系的主體范疇, 呼吁“加強公民社會和其他利益相關者對國際論壇的有效參與和貢獻, 以提高管理透明性, 促進更廣泛的公共參與和伙伴關系”。此外, 里約+20會議創新性地建立了“多重利益攸關方伙伴關系/自愿承諾” (Multi-stakeholder Partnerships and Voluntary Commitments) 登記制度, 截止2018年10月聯合國經社理事會在線平臺共接受了3 937個伙伴關系/自愿承諾的登記。
2015年伙伴關系被正式確立為可持續發展的實施途徑之一。伙伴關系是《2030年議程》的核心精神和重要組成要素, 是該議程提出5P要素———人類 (People) 、地球 (Planet) 、繁榮 (Prosperity) 、和平 (Peace) 以及伙伴關系 (Partnership) 之一。《2030年議程》將“重振可持續發展全球伙伴關系”作為第17個可持續發展目標, 強調“恢復全球伙伴關系的活力有助于讓國際社會深度參與, 把各國政府、民間社會、私營部門、聯合國系統和其他參與者召集在一起, 調動現有的一切資源, 執行各項目標和具體指標”。
經歷了20余年的發展, 伙伴關系成為實現可持續發展的重要工具, 其含義也從“公私伙伴關系”“政府—非政府組織伙伴關系”等相對狹義的概念發展成為包含各類利益相關者, 促進國際、國家、地方和社區各層面多主體合作的網絡結構。實際上, 可持續發展伙伴關系的提出和演變與全球治理的發展趨勢高度切合, 反映出國際和區域治理的理論和實踐越來越注重廣泛、堅實的社會參與, 以及跨部門和跨領域的密切合作。

伙伴關系對全球海洋治理的積極作用

伙伴關系是構建國際、區域、國家、地方多層級聯動的, 政府、非政府主體積極互動的一體化海洋治理的關鍵途徑。作為靈活、包容、形式多樣的合作模式, 伙伴關系可以提供寬泛的協作框架, 以論壇、工作組、示范區等方式吸納地方政府和社會組織參與治理事務, 并與國際組織進行互動, 推進建立多元化治理模式。
伙伴關系是提高地方政府和地方社區能力建設, 促進其落實國際承諾和國家政策的重要工具。海洋治理失效的根源之一是治理問題的分散化和主體間合作機制的缺乏。盡管當前海洋治理體制中存在關于各類問題的政府間磋商和合作機制, 制定了相關國際協定并將其轉換為國內政策, 但海洋治理的有效實施還依賴于行業主體、地方社區和其他利益相關者的積極配合和全面履行責任。事實上, 在海洋環境治理領域有很多成功的伙伴關系案例。發起于1993年的東亞海環境管理伙伴關系計劃, 在過去25年中與12個東亞和東南亞國家政府締結伙伴關系, 在各國地方層面設立了近60個平行示范區, 在平行示范區內推行“跨部門、跨領域”的海岸帶綜合管理模式。通過這種方式, 東亞海環境管理伙伴關系計劃將“海岸帶綜合管理”這一先進管理理念和國際政治承諾, 轉化成為可以落地實施的政策, 轉換成為地方利益相關者的責任和權利, 有力促進了地方對國際理念的響應和落實。
伙伴關系有力地促進了科學界和非政府組織等非政府治理主體對治理進程的參與。科學界在新興環境問題的形成過程中發揮了關鍵作用。微塑料、酸化、生物多樣性退化等海洋環境問題的識別、界定和干預都是以科學為依據的, 科學研究的重要發現直接推動了相關議題的形成和擴散。菲利普·薩得 (Philippe Sands) 認為, 自19世紀下半葉以來, 科學界就發揮了啟迪和動員公眾意愿、促進國際環境法發展的作用。
非政府組織活躍在與海洋環境保護相關的各個領域, 包括海洋生物和物理信息的采集和分析、瀕危物種和各類型的海洋棲息地的保護、海洋政策研究和咨詢、生物采探、可持續漁業、海洋污染、公眾環境教育等。盡管非政府組織并不具有在政府間國際談判中的表決權, 但在很多進程中被賦予發言權, 通過提供咨詢意見的形式影響相關議題的發展。《2030年議程》中提出的17個可持續發展目標和169個子目標就是在同世界各地的市民社會和其他利益相關者進行了長達兩年的密集公開磋商和意見交流后制定的。
伙伴關系是動員財政資源的有力手段。2017年6月, 聯合國海洋大會期間, 各國政府、國際組織和利益相關者在會議平臺登記了超過1300個伙伴關系/自愿承諾。上述伙伴關系涵蓋海洋污染防治、海洋生態保護與修復、海洋保護區、藍色經濟、海洋與氣候變化等廣泛領域, 調動的財政資源達到254億美元34。其中, 投入最大的是歐洲投資銀行為小島國提供的80億美元貸款項目, 用于應對氣候變化與發展海洋經濟。通過創建伙伴關系官方平臺的形式, 聯合國海洋大會充分調動了來自民間和國際金融機構資本的積極性, 提供了社會資本注入全球治理的渠道。
近年來, 伙伴關系的一個突出特點是強調對弱勢群體的關注和照顧, 注重發展的公平性。《2030年議程》的核心精神之一就是“不讓任何一個人掉隊 (Leaving No One Behind) ”, 強調發展必須滿足最弱勢最貧困群體 (如手工漁民、土著居民、難民和流離失所者) 的需求, 并且呼吁加強對有特殊發展困難的國家群體的幫助, 如最不發達國家、內陸國、小島嶼發展中國家等。可持續發展目標14的具體指標也體現了照顧弱勢群體的精神, 如增加小島國和最不發達國家從海洋中獲取經濟收益的能力 (子目標14.7) ;通過培養研究能力和轉讓海洋技術增加海洋生物多樣性對小島國和最不發達國家發展的貢獻 (子目標14.a) ;確保小規模個體漁民獲取海洋資源和市場準入的機會 (子目標14.b) 。

藍色伙伴關系及其對全球海洋治理的貢獻

在全球海洋治理動力不足的情況下, 作為負責任的發展中大國, 中國積極承擔國際責任, 提出構建藍色伙伴關系的倡議。2017年以來, 中國與葡萄牙、歐盟、塞舌爾就建立藍色伙伴關系簽署了政府間文件, 并與相關小島嶼國家就建立藍色伙伴關系達成共識。36過去五年來, 中國與世界主要海洋國家合作進一步深化, 共簽訂23份政府間海洋合作文件, 建立了8個海內外合作平臺, 承建了13個國際組織在華中心。37通過構建藍色伙伴關系, 中國將在藍色經濟、海洋環境保護、防災減災、海洋科技合作等領域與合作伙伴加強協作和協調, 共同促進全球海洋治理體系的完善。
1.構建藍色伙伴關系是中國響應2030年議程“重振全球伙伴關系”倡導的重要舉措
中國高度重視2030年可持續發展議程, 中國政府提出的創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念順應了可持續發展的時代潮流, 與2030年可持續發展議程提出的人類、地球、繁榮、和平、伙伴的五大理念相融相通。中國政府在《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》中倡議建立全方位的伙伴關系, 支持各國政府、私營部門、民間社會和國際組織廣泛參與全球發展合作, 實現協同增效。
中國政府提出的藍色伙伴倡議是在海洋這一全球治理的具體領域踐行構建全方位伙伴關系總體思路的有力舉措, 也是促進在海洋領域落實聯合國可持續發展目標的重要途徑。藍色伙伴關系具有開放包容、具體務實和互利共贏的特點, 與聯合國所倡導的可持續發展伙伴關系在內涵和理念上高度契合。2017年6月, 中國代表團在聯合國海洋大會期間舉辦題為“構建藍色伙伴關系, 促進全球海洋治理”的主題邊會, 提出“我們主張國家不論強弱, 國際組織不論大小, 有關各方都能夠在推動全球海洋治理的進程中平等地表達關切”, “我們會特別傾聽發展中國家特別是小島嶼國家的聲音, 使得藍色伙伴關系的建立, 切實適應并服務于全球海洋治理要素和主題的多元化”。中國所倡導的藍色伙伴關系緊密切合《2030年議程》所提倡的“不讓任何一人掉隊”和“盡力幫助落在最后面的人”的精神和理念, 切實服務于建立更加公正、合理和均衡的全球海洋治理體系。
在2017年9月召開的“中國—小島嶼國家海洋部長圓桌會議”上, 各國就共同構建基于海洋合作的“藍色伙伴關系”達成共識。中國—小島嶼國家藍色伙伴關系旨在發展藍色經濟、保護生態環境、加強海洋防災減災、提升海洋技術發展水平等領域開展務實合作, 共同推動解決各方在發展中面臨的困難和問題。小島國是全球海洋治理的重要參與者和倡導者, 39中國—小島嶼國家藍色伙伴關系的構建, 將為中國與小島國就海洋事務建立穩定合作機制提供良好契機, 為雙方在全球海洋治理中加強溝通和協作提供有利條件。相關合作領域聚焦于小島國所關心的應對氣候災害和增強國內發展等問題, 既體現了藍色伙伴關系注重與各國經濟社會發展目標契合, 切實服務于各國海洋發展現實需求的特點, 又展現了藍色伙伴關系積極推動全球持續均衡發展的作用。
2.構建藍色伙伴關系是強化海洋治理制度,應對全球性海洋挑戰的重要途徑
全球海洋治理面臨的一個主要障礙是治理主體缺乏合作動力, 難以就治理規則的發展達成共識。而藍色伙伴關系的構建有利于搭建國家政府、國際組織和其他主體之間的合作平臺, 就海洋治理面臨的重要問題開展溝通交流, 促進各方在主要治理議題和進程中實現協調。
目前, 中國建議藍色伙伴關系的重點領域包括“海洋經濟發展、海洋科技創新、海洋能源開發利用、海洋生態保護、海洋垃圾和海洋酸化治理、海洋防災減災、海島保護和管理、海水淡化、南北極合作以及與之相關的國際重大議程談判”。藍色伙伴關系的合作領域覆蓋了海洋環保、防治減災和極地事務等全球海洋治理的重要問題, 伙伴關系的構建將切實增進伙伴方對于全球海洋治理問題的理解和共識, 并為開展聯合治理行動提供支撐。
2018年7月簽署的《中華人民共和國和歐洲聯盟關于為促進海洋治理、漁業可持續發展和海洋經濟繁榮在海洋領域建立藍色伙伴關系的宣言》就是一個很好的示例。一直以來, 中歐雙方都高度關注海洋環境保護、藍色經濟合作等議題, 積極推動國家管轄外海域生物多樣性養護和可持續利用進程取得進展, 具有良好的合作基礎。此次簽署的中歐藍色伙伴關系覆蓋藍色經濟、漁業管理以及包括氣候變化、海洋垃圾、南北極事務在內的海洋治理問題, 將有力促進雙方在相關領域的協調與協作, 加強雙方為維護和加強海洋治理機制和架構的共同行動。中歐藍色伙伴關系的簽訂將推動雙邊海洋合作上升到新的高度, 同時喻示著中國和歐盟這兩個全球海洋治理的重要貢獻方將在相關進程中開展更多合作。
3.構建藍色伙伴關系是加強海洋科學研究, 促進科學與政策交流的有力支撐
充分的科學研究是海洋治理, 尤其是海洋環境治理的基礎。環境政策的制定, 往往依賴于最佳科學證據以及對科學證據中不確定性的評估。全球海洋治理相關政策的制定和實施對海洋科學研究的條件和水平提出了更高要求, 公海保護區、漁業管理、環境影響評價等管理手段都需要科學證據的支撐和指導。持續加強海洋科學研究, 提高科學研究的政策相關性是提高全球海洋治理水平的重要任務。
科研機構是構建藍色伙伴關系的重要主體。
一方面, 藍色伙伴關系的構建將有利于鼓勵伙伴國家間的聯合科學研究活動, 促進科研成果的交流共享, 為海洋治理尤其是海洋環境治理, 提供科學信息。

另一方面, 通過構建科研機構與政府、非政府組織之間的常態化合作平臺, 藍色伙伴關系將促進科學家與政策制定者之間的有效交流, 形成科學—政策良性互動的氛圍, 既有利于產生基于充分科學依據的政策建議, 又鼓勵科研機構圍繞政策優先領域制定前瞻性科學課題。

 


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